1. In sintesi
Il nostro ordinamento catastale prevede tre ipotesi di revisione del classamento di un fabbricato su iniziativa dell’amministrazione comunale e segnatamente:
a) classificazione di fabbricato il cui classamento risulti non aggiornato o palesemente non congruo rispetto ai fabbricati similari e aventi medesime caratteristiche (art. 1, comma 58, della legge 662/1996);
b) revisione dei parametri catastali della microzona in cui gli immobili sono situati, giustificata dal significativo scostamento del rapporto tra valore di mercato e valore catastale in tale microzona rispetto all’analogo rapporto nell’insieme delle microzone comunali (art. 1, comma 335, della legge 311/2004);
c) classamento di immobili non dichiarati ovvero di immobili che abbiano subito variazioni edilizie non denunciate (art. 1, comma 336, della medesima legge 311/2004). La prima ipotesi, oltre ad essere ancora vigente, come più volte ribadito dalla Corte di Cassazione (fra le ultime, ordinanza n. 16569/2024), è operativa per le ipotesi non riconducibili a quelle previste dalla legge finanzia 2005, quindi si applica alle ipotesi residue.
2. Accertamento dei fabbricati e determinazione delle relative rendite catastali
I combinati disposti degli artt. 1 e 2 del R.D.L. 652/1939 (convertito dalla legge 1249/1939) hanno stabilito che l’accertamento generale dei fabbricati urbani situati sul territorio dello Stato, la valutazione della relativa rendita catastale (reddito fondiario dei fabbricati) e la formazione di un catasto generale dei fabbricati, denominato “nuovo Catasto edilizio urbano”, sono operazioni riservate esclusivamente agli “uffici tecnici erariali” competenti per territorio, ora uffici provinciali del territorio “incorporati” nell’Agenzia delle Entrate. Il regolamento per la formazione del “nuovo catasto edilizio urbano” (N.C.E.U.) è stato approvato con D.P.R. 1142/1949 (in vigore dal 19 marzo 1950) – quindi ben dieci anni dopo la legge che ne aveva previsto la costituzione – i cui artt. 1 e 4 hanno disposto rispettivamente che:
- le operazioni per la formazione e la conservazione del “nuovo catasto edilizio urbano” sono eseguite dall’Amministrazione finanziaria (Amministrazione del catasto e dei servizi tecnici erariali) tramite gli uffici tecnici erariali competenti (ora uffici provinciali del territorio);
- le operazioni per la formazione del nuovo catasto sono in particolare la qualificazione, la classificazione (che non si esegue per i fabbricati classificabili nei gruppi catastali a destinazione speciale D e particolare E), la formazione delle tariffe, l’accertamento (che escludeva i fabbricati “rurali” sia abitativi che strumentali), il classamento, la pubblicazione e l’attivazione.
Il “classamento” – secondo il successivo art. 61 – consiste nel riscontrare sopraluogo per ogni singola “unità immobiliare” (fabbricato o porzione di esso) la destinazione “ordinaria” (con riferimento alle prevalenti consuetudini locali e alle caratteristiche costruttive dell’unità immobiliare) e le caratteristiche influenti sul reddito e nel collocare l’unità stessa in quella tra le categorie e classi prestabilite per la zona censuaria a norma dell’art. 9 (quadro di qualificazione e classificazione) che, fatti gli opportuni confronti con le “unità tipo” (che non risulterebbero esistenti), presenta destinazione e caratteristiche conformi od analoghe. Le unità immobiliari urbane devono essere classate in base alla destinazione ordinaria ed alle caratteristiche che hanno all’atto del classamento. In seguito, tra le diverse e differenti disposizioni relative al comparto catastale, è opportuno segnalare:
- l’art. 9, comma 1, del D.L. 557/1993 (convertito dalla legge 133/1994) che, al fine di realizzare un inventario completo ed uniforme del patrimonio edilizio, ha demandato al ministero delle Finanze (ora ministero dell’Economia e delle Finanze) di provvede al censimento di tutti i fabbricati o porzioni di fabbricati “rurali” e alla loro iscrizione, mantenendo tale qualificazione, nel “catasto edilizio urbano” denominato “catasto dei fabbricati”.
- il decreto del 19 aprile 1994, n. 701, con il quale il ministero delle Finanze ha adottato il regolamento recante “norme per l’automazione delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle conservatorie dei registri immobiliari” (cfr. Agenzia del Territorio, circolare n. 7 del 4 luglio 2005), più nota come “procedura informatica Docfa” in base alla quale il dichiarante “propone” all’ufficio: a) per le unità a destinazione “ordinaria” (fabbricati classificabili nei gruppi catastali A, B e C) anche l’attribuzione della categoria, classe e relativa rendita catastale; b) per le unità a destinazione “speciale” (fabbricati classificabili nel gruppo catastale D) o “particolare” (fabbricati classificabili nel gruppo catastale E) l’attribuzione della categoria e della rendita.
- il decreto del 2 gennaio 1998, n. 28, con il quale il ministero delle Finanze ha adottato il regolamento recante “norme in tema di costituzione del catasto dei fabbricati e modalità di produzione ed adeguamento della nuova cartografia catastale”, il cui art. 1 ha sancito che il “catasto dei fabbricati” rappresenta l’inventario del patrimonio edilizio nazionale ove il minimo modulo inventariale è l’unità immobiliare, cioè – secondo il successivo art. 2 – l’unità costituita da una porzione di fabbricato, o da un fabbricato o da un insieme di fabbricati ovvero da un’area, che, nello stato in cui si trova e secondo l’uso locale, presenta “potenzialità di autonomia funzionale e reddituale”.
- il decreto del 23 marzo 1998, n. 139, con il quale il presidente della Repubblica ha adottato il regolamento recante “norme per la revisione dei criteri di accatastamento dei fabbricati rurali”, il cui art. 1 ha stabilito fra l’altro che: a) le costruzioni rurali – definite dal predetto art. 9, comma 3, del D.L. 557/1993 e sue modificazioni e integrazioni (cfr. art. 2, comma 38, del D.L. 262/2006 convertito dalla legge 286/2006; art. 13, commi 14-bis e 14-ter, del D.L. 201/2011 convertito dalla legge 214/2011) – costituenti unità immobiliari destinate ad abitazione e loro pertinenze vanno censite autonomamente mediante l’attribuzione di classamento, sulla base dei quadri di qualificazione vigenti in ciascuna zona censuaria; b) le costruzioni strumentali all’esercizio dell’attività agricola diverse dalle abitazioni, comprese quelle destinate ad attività agrituristiche, vanno censite nella categoria speciale “D/10 - fabbricati per funzioni produttive connesse alle attività agricole”, nel caso in cui le caratteristiche di destinazione e tipologiche siano tali da non consentire, senza radicali trasformazioni, una destinazione diversa da quella per la quale furono originariamente costruite (cfr. ministero delle Finanze, circolare n. 96 del 9 aprile 1998).
Inoltre, il predetto art. 2, comma 40, del D.L. 262/2006 ha disposto che nelle unità immobiliari censite nelle categorie catastali E/1, E/2, E/3, E/4, E/5, E/6 ed E/9 non possono essere compresi immobili (o porzioni di essi) destinati ad uso commerciale, industriale, ad ufficio privato ovvero ad usi diversi, qualora gli stessi presentino autonomia funzionale e reddituale (cfr. Ag. entrate, provv. 2 gennaio 2007; Ag. territorio, circ. n. 4 del 13 aprile 2007). L’art. 1, comma 21, della legge 208/2015, a decorrere dal 1° gennaio 2016, ha stabilito che la determinazione della rendita catastale degli immobili a destinazione speciale e particolare, censibili nelle categorie catastali dei gruppi D ed E, è effettuata, tramite stima diretta, tenendo conto del suolo e delle costruzioni, nonché degli elementi ad essi strutturalmente connessi che ne accrescono la qualità e l’utilità, nei limiti dell’ordinario apprezzamento. “Sono esclusi dalla stessa stima diretta macchinari, congegni, attrezzature ed altri impianti, funzionali allo specifico processo produttivo” (cfr. Ag. entrate, circ. n. 2/E del 1° febbraio 2016). Anche questa novella non ha natura impositiva, ma catastale.
3. Fabbricati temporaneamente senza rendita catastale
L’art. 3 del predetto D.M. 28/1998, nell’occuparsi degli “immobili oggetto di censimento”, ha stabilito che, ai soli fini dell’identificazione catastale, possono formare oggetto di iscrizione in catasto, senza attribuzione di rendita catastale, ma con descrizione dei caratteri specifici e della destinazione d’uso, fra gli altri, i seguenti beni immobili classificabili nel gruppo catastale F (Entità urbane):
- fabbricati o loro porzioni in corso di costruzione, classificabili nella categoria F/3 (Unità in corso di costruzione);
- fabbricati o loro porzioni in corso di definizione, classificabili nella categoria F/4 (Unità in corso di definizione);
- costruzioni inidonee ad utilizzazioni produttive di reddito, a causa dell’accentuato livello di degrado, classificabili nella categoria F/2 (Unità collabenti);
- lastrici solari, classificabili nella categoria F/5 (Lastrico solare);
- aree urbane, classificabili nella categoria F/1 (Area urbana);
- fabbricati in attesa di dichiarazione, classificabili nella categoria F/6 (Fabbricato in attesa di dichiarazione);
- infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni, classificabili nella categoria F/7 (Infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni).
Il successivo art. 6 ha definito addirittura di “scarsa rilevanza cartografica o censuaria” le predette costruzioni non abitabili o inagibili e comunque di fatto non utilizzabili, a causa di dissesti statici, di fatiscenza o inesistenza di elementi strutturali e impiantistici, ovvero delle principali finiture ordinariamente presenti nella categoria catastale, cui l’immobile è censito o censibile, ed in tutti i casi nei quali la concreta utilizzabilità non è conseguibile con soli interventi edilizi di manutenzione ordinaria o straordinaria (cfr. art. 3 del D.P.R. 380/2001 e sue modificazioni e integrazioni). In tali casi, alla denuncia deve essere allegata un’apposita autocertificazione attestante l’assenza di allacciamento alle reti dei servizi pubblici dell’energia elettrica, dell’acqua e del gas.
4. Procedimento di classamento
La Corte di Cassazione ha più volte ribadito, al punto che il proprio insegnamento è divenuto principio generale, che l’esito del procedimento di classamento è di tipo accertativo e mira solo a fornire chiarezza sul valore economico del bene, attraverso il sistema del catasto, in vista di una congrua tassazione secondo le diverse leggi di imposta (di cui il tributo più “pesante” è l’IMU), tanto che l’ufficio può sempre intervenire a rettificare la rendita “proposta” dal contribuente, così come quest’ultimo può eventualmente correggere i propri errori od omissioni o sollecitare un adeguamento in ordine al corretto valore secondo il reddito effettivamente retraibile dal bene (fra le ultime, ordinanza n. 17068/2024). Ne discende che l’atto di attribuzione del classamento catastale ha natura dichiarativa (e non costitutiva), contente una valutazione tecnica, vincolata dalla minuziosa disciplina catastale, che comporta un apprezzamento del valore dell’immobile alla luce della situazione esistente alla data della presentazione della domanda di accatastamento o di successiva variazione, per assicurare un adeguamento dinamico alla realtà effettiva, sicché il classamento può sempre (quindi senza alcun limite temporale) essere oggetto di revisione (fra le ultime, ordinanza n. 15869/2024). Pertanto, tutte le dichiarazioni Docfa, di nuova costruzione (art. 56 del D.P.R. 1142/1949) o di variazione dello stato dei beni (art. 20 del R.D.L. 652/1939), costituiscono l’atto iniziale di un procedimento amministrativo di tipo cooperativo, dato che, come detto, l’esito del procedimento di classamento è di tipo accertativo e mira a fornire chiarezza sul valore economico del bene, attraverso il sistema del catasto, in vista di una congrua tassazione secondo le diverse leggi di imposta (per tutte, ord. n. 2908/2023 e n. 355/2019).
