Locazioni brevi, il caso Venezia e la desertificazione dei centri storici

La legge di conversione 91 del 15 luglio 2022 del decreto Aiuti ha previsto, all'articolo 37 bis, una disposizione che, per quanto finalizzata a Venezia, apre la strada ad ulteriori ipotesi normative che coinvolgeranno le locazioni turistiche brevi. L'articolo 37 bis è costituito da due commi e introduce: «Misure per favorire l’incremento dell’offerta di alloggi in locazione per uso residenziale di lunga durata nella città storica di Venezia».

L'articolo recepisce la lettera c) comma 7 della proposta di legge 1428 del dicembre 2018 (primo firmatario Pellicani) che era stata esaminata in commissione con analoga proposta di legge la numero 2350 del 20 gennaio 2020 (proponenti Maristella Gelmini e Brunetta) che mira alla salvaguardia complessiva di Venezia e della sua Laguna. Si è ritenuto, da parte dei proponenti delle due proposte di legge, di proporre un emendamento che è stato poi recepito nel decreto Aiuti, diretto a regolamentare le locazioni brevi turistiche ritenendo urgente intervenire stante la lunghezza dell'iter legislativo ordinario e la imminente conclusione della legislatura in corso.

Il contratto di locazione ad uso abitativo, per gli immobili che non siano di categoria A/1, A/8, A/9 o di edilizia pubblica, è regolato dalla legge 431/98 e successive integrazioni per i canoni concordati (Dm 16 gennaio 2017).Restano inoltre fuori dalla regolamentazione della legge 431/98 gli immobili locati con finalità esclusivamente turistica. I contratti di locazione di tipo turistico sono regolati dagli articoli 1571 e seguenti Codice civile e dal Codice del turismo oltre che da disposizioni regionali. Il vantaggio per il proprietario è la mancanza di vincoli su durata e canone.Vantaggio non da poco quello fiscale se si pensa che si può fruire della cedolare secca al 21% e i contratti non sono soggetti a registrazione se la loro durata (per il medesimo soggetto e nello stesso anno) non supera i 30 giorni.

La norma principale di riferimento è il Dl 50/2017 che per la prima volta ha regolamentato sia per la parte civilistica che fiscale questo tipo di attività. Successivamente, per evitare abusi e per porre un primo freno ad una attività che poteva sfociare nell'esercizio di impresa, senza doverne sopportare i costi e gli oneri fiscali, è stata introdotta la legge 178/20 che ha previsto l'obbligo di esercizio dell'attività in forma imprenditoriale per il soggetto che si trova a locare più di 4 appartamenti (articolo 1 comma 595 della legge 178/20).L'immobile da locare deve essere compreso nella categoria catastale da A1 ad A11 (con esclusione di A10), la durata della locazione non superiore ai 30 giorni per anno e per soggetto sul singolo immobile, il locatore deve essere una persona fisica.

Il Dl 50/2017 indica espressamente quali servizi aggiuntivi alla locazione è possibile fornire e lo prescrive in modo tassativo (fornitura di biancheria, cambio delle lenzuola, pulizia dei locali). Se si prestano altri servizi si cade nella attività imprenditoriale. Le locazioni turistiche avendo durata inferiore ai 30 giorni rientrano nella competenza legislativa residuale regionale ex articolo 117 Costituzione e pertanto ogni regione in materia ha introdotto norme diversificate.

A trarre vantaggio dalle locazioni brevi sono i proprietari degli immobili concessi in locazione turistica, i comuni che incassano la tassa di soggiorno, gli intermediari e alcuni esercenti commerciali.Lo svantaggio potrebbe invece colpire altri soggetti: gli albergatori per la concorrenza sui costi, gli amministratori di condomino (se le locazione riguardano immobili in condominio), i proprietari che vivono nei centri storici delle città ormai svuotate dai residenti, i condòmini che subiscono l'aggravio di costi e il degrado, gli inquilini ordinari che non trovano più immobili in locazione per lunga durata.Alcuni centri storici delle città turistiche italiane stanno seguendo le sorti di Parigi, Berlino, Praga e Barcellona, New York dove di fatto non ci sono più residenti stabili.

A Verona per esempio nella principale Via Mazzini non esiste più un negozio alimentare e i pochi residenti sono costretti a spostarsi in periferia per degli acquisti.La regolamentazione delle locazioni brevissime ha trovato apposite regolamentazioni rigide in molte città straniere e si pone come esigenza anche per il nostro paese caratterizzato da moltissimi centri in cui le locazioni brevi, con finalità turistica, stanno assumendo una prevalenza sulle altre tipologie di locazione. L'elevata concentrazione turistica sta determinando effetti gravissimi quali il sovraffollamento dei centri storici, carenza dei mezzi pubblici, innalzamento del costo della vita, problemi di ordine pubblico e di degrado urbano.

Da uno studio di Infodata del 2019 emerge che nel portale telematico Airbnb in Italia sono gestiti 416.701 alloggi (1.800.000 posti letto), con una crescita costante negli anni.Sarà necessario cercare di trovare un corretto equilibrio normativo tra gli interessi contrapposti, magari traendo spunto dalle esperienze della normativa introdotta in altre nazioni. Non si può lasciare tutto ad un libero mercato selvaggio incurante sia degli effetti distorsivi di una concorrenza non regolamentata in modo uniforme né delle problematiche complesse che derivano dallo svuotamento dei centri storici dai residenti stabili con gravi conseguenze sia ambientali che di vivibilità.

Come su accennato la legge 91 del 15 luglio 2022 ha regolato, con l'articolo 37 bis, le locazioni brevi turistiche nel comune di Venezia perseguendo due finalità:
a)favorire l’incremento dell’offerta di alloggi in locazione per uso residenziale di lunga durata e la residenzialità nel centro storico ormai privo di residenti stabili;
b)tutelare il patrimonio storico-artistico e ambientale di rilevanza mondiale la cui salvaguardia è obiettivo di preminente interesse nazionale ai sensi della legge 16 aprile 1973, numero 171. Lo strumento per realizzare questi obiettivi è del tutto innovativo nel nostro ordinamento giuridico e consiste nel consentire al Comune di Venezia di modificare gli strumenti urbanistici attraverso disposizioni regolamentari. Il Comune potrà individuare aree omogenee del centro storico e delle isole della laguna veneziana in cui indicare i limiti massimi e i presupposti per la destinazione degli immobili residenziali ad attività di locazione breve di cui all’articolo 4 del decreto-legge 24 aprile 2017, numero 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, numero 96.

Le disposizioni da emanare da parte del Comune, mutuate da analoghe disposizioni di altre città europee, debbono uniformarsi a principi « di proporzionalità, di trasparenza, di non discriminazione e di rotazione, tenendo conto della funzione di integrazione del reddito esercitata dalle locazioni brevi per i soggetti che svolgono tale attività in relazione a una sola unità immobiliare».Il regolamento comunale per lo svolgimento dell'attività di locazione breve turistica potrà prevedere dei limiti di durata oltre i quali (durata superiore a centoventi giorni anche non consecutivi, in ciascun anno solare) scatta il «mutamento della destinazione d’uso e della categoria funzionale dell’immobile». L'ultimo comma prevede infine che le norme regolamentari delle locazioni brevi turistiche siano «aggiornate periodicamente in considerazione dell’andamento della popolazione residente ed adottate nel rispetto delle disposizioni regionali vigenti in materia».

Il richiamo alle disposizioni regionali vigenti in materia è opportuno essendo l'ambito di normativo relativo al settore turistico di competenza regionale. La norma ha già suscitato notevoli polemiche anche perché costituisce il primo tentativo di regolamentazione della giungla in cui versa il settore delle locazioni brevi con effetti distorsivi sul mercato delle locazioni e del reddito di impresa, con problemi sociali non indifferenti e con grandi sacche di evasione e elusione fiscale.

Nel frattempo altri sindaci di città d'arte (Firenze, Roma) hanno chiesto, per i loro centri storici, provvedimenti analoghi a quello introdotto per Venezia. Ormai i tempi sono maturi per una riflessione che si concluda con una legge che salvaguardi sia la vivibilità dei centri storici che la piccola proprietà immobiliare che non utilizza in forma speculativa i propri beni. Giace in parlamento la proposta di legge 2079 del 20 agosto 2019 che però difficilmente approderà alla Camera per una utile approvazione.