I martedì del diritto: le circolari interpretative non sono vincolanti per il contribuente né surclassano la norma

Dalla rivista «L’amministratore» di Anaci, sede provinciale di Milano, il commento alla sentenza della Corte di Cassazione, terza sezione penale, numero 45558 del primo dicembre 2022.

Il Collegio conferma la non vincolatività delle circolari: la circolare interpretativa è atto interno alla Pubblica amministrazione che si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari (e addirittura neppure per la Pubblica amministrazione) poiché non può comunque porsi in contrasto con l’evidenza del dato normativo.

La sentenza ha già occupato l’attenzione degli interpreti poiché ha condiviso le interpretazioni più rigorose in tema di rispetto sostanziale e concreto delle normative sulle agevolazioni fiscali. Le motivazioni contenute, peraltro, assumono rilievo anche per chi ritenga che non si possa sopravvalutare l’importanza delle circolari ministeriali, così come delle guide e degli interpelli. È del tutto evidente che si tratta di strumenti utilissimi. È indiscutibile che il costante intervento delle diverse articolazioni della Amministrazione finanziaria sia servito soprattutto nelle prime fasi dell’applicazione della normativa superbonus.

Non si pensa affatto di trascurare questi aspetti, che vanno tuttavia affiancati alle correttissime indicazioni del giudice penale. Che, quanto alla natura ed efficacia delle circolari ha ricordato l’insegnamento delle Sezioni unite civili (sentenza 23031/ 2007) evidenziandone, proprio con riferimento a quelle interpretative in materia tributaria, la natura di atti meramente interni alla Pubblica amministrazione che esprimono esclusivamente un parere dell’amministrazione medesima non vincolante per il contribuente, per gli uffici, per la stessa autorità che l’ha emanata e per il giudice.

La sentenza delle Sezioni unite civili così si era espressa: «La circolare emanata nella materia tributaria non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento a essa uniforme, in piena coerenza con la regola che in un sistema tributario basato essenzialmente sull’autotassazione, la soluzione delle questioni interpretative è affidata (almeno in una prima fase, quella, appunto, della determinazione dell’imposta da corrispondere) direttamente al contribuente». La circolare non viola neppure gli uffici gerarchicamente sotto ordinati, ai quali non è vietato di disattenderla, senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall’ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, etc.) possa essere ritenuto illegittimo “per violazione della circolare”. Lapalissianamente il giudice di legittimità ha evidenziato che se l’interpretazione contenuta nella circolare è errata, l’atto difforme rispetto alla circolare risulterà legittimo perché conforme alla legge, mentre nel caso opposto l’atto emanato sarà illegittimo per violazione di legge.

È stato precisato che la circolare non vincola addirittura la Pa che resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l’interpretazione adottata e che la circolare non vincola il giudice che è e rimane l’unico destinatario del compito di interpretare la norma. Interessa ricordare che la sentenza 10845/2020 si era occupata del contribuente che aveva giustificato il ritardo con il quale aveva eseguito il pagamento di alcune quote condominiali, sostenendo che la guida fiscale emanata dalla agenzia delle Entrate aveva ritenuto irrilevante la data del versamento effettuato dal singolo condomino. I giudici hanno ritenuto irrilevanti eventuali risultanze di una «guida fiscale alle ristrutturazioni edilizie dell’agenzia delle Entrate» e hanno qualificato dette fonti non già come fonti normative, ma come «prassi amministrative, dalle quali non discendono perciò diritti ed obblighi, per dedurre l’esistenza di un obbligo di preventivo invio della comunicazione di inizio lavori e della delibera assembleare di approvazione dell’intervento sulle parti comuni e ripartizione spese, al fine di poter fruire delle agevolazioni fiscali».